从2013年起，涉及我国25个省份、实施已有15年的退耕还林政策规定的资金补贴期限陆续到期。据媒体报道，甘肃、内蒙古、贵州、湖南、湖北、四川、重庆、云南等省市都向国务院递交了重启退耕还林工作的报告；国务院在2014年可能将重启中断6年多的退耕还林工程。根据对山区农业土地利用的变化研究，笔者发现，山区农民毁林开荒、扩大耕地面积的趋势已经发生了根本性逆转。坡耕地的弃耕撂荒才是目前和今后较长一段时间内，山区土地利用变化的客观趋势。在这种情况下，再大规模实施退耕还林工程是没有必要的。

　　农户自愿撂荒坡耕地的情况

　　山区农地弃耕的现象，是从上世纪90年代中期伴随“民工潮”出现的。2003年以后，弃耕规模明显扩大。我们对重庆市酉阳、武隆、石柱、巫山四个山区县的调研发现，近10年间，农地弃耕的面积占总耕地面积的15%～30%之间。我们的调查是通过遥感和农户抽样两个途径展开的。农户样本总计1015个，调查发现，这些农户的弃耕面积占农户承包耕地面积的19.6%；遥感调查的结果为17.9%。两种途径调查的结果相差不大。这个结果并不包括农户退耕还林的面积。如果加上后者，则弃耕的土地可能占总耕地面积的30%左右。农户调查还发现：弃耕的土地多为旱坡地，占83%；水田只占17%。遥感调查的结果分别为82%和18%。这说明弃耕的大都是质量较差的土地，而这些土地通常水土流失风险较高。

　　农地的弃耕撂荒现象，学术界与媒体近年来时有报道。我们收集了2000年以来在学术刊物与报纸等媒体上的弃耕撂荒报道，发现涉及退耕还林的25个省份均出现了较大范围的弃耕撂荒现象，撂荒耕地占比多在5%至30%之间；中科院遥感所通过土地遥感制图，发现丹江口水库上游这一以山地为主的地区，2000至2010年间耕地面积减少了27%，与我们在重庆的调研结果差异不大；2011年中国家庭金融调查与研究中心通过对全国25个省、80个县市的住户调查发现，约有12.3%的农用地处于撂荒闲置状态。由此可见，我国农地的弃耕撂荒现象并非个例，而是非常普遍与严重了。此外，从政府对这一问题的响应，也可以看出这一问题的严重性。早在2004年3月30日，国务院办公厅就下发了《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》，其后的2008、2011年等年度，农业部办公厅均下发通知，要求各省调查并上报耕地撂荒情况。

　　农户为什么撂荒坡耕地

　　山区人口数量减少，特别是青壮年劳动力大规模外出务工，造成从事农业的劳动力数量减少、质量下降。许多人都会把耕地弃耕撂荒归因于此。而我们对山区农业投入产出的调研分析发现：最直接的原因，还是劳动力成本上升造成的种植业净利润的下降。

　　10年来农业雇工工资的上涨幅度是粮食价格、农资价格上涨幅度的2.5倍左右。为避免由此带来的种植业净利润的降低，农户便增加机械等省工性生产资料的投入，以替代劳动力投入，同时租入其他农户的土地扩大种植规模，提高劳动生产率。因此，2004年后，我国粮食主产区的劳动生产率大幅度上升。以黑龙江省的玉米生产为例，每个劳动日投入的粮食产量从70公斤上升到148公斤，9年间翻了一番。然而，地形崎岖、地块破碎的山区，却难以实现这种替代，劳动生产率上升速度缓慢。重要的是，土地利用的净利润与平原主产区之间的距离越拉越大。以山地面积占比较大的重庆为例，同是玉米种植，2012年的劳动生产率为28公斤/日，仅为黑龙江的1/5。因为重庆玉米种植的亩均劳动力投入仍为15个工日，而同期黑龙江已经降到3个工日；劳动力成本在总生产成本中的比例，黑龙江已降到25%，而重庆却上升到68%。其结果，黑龙江、吉林、山东等平原主产区的玉米种植，净利润与9年前相比是上升的；而重庆、贵州、云南等省却一直下降，按市场的农业雇工价格计算，如今这些地区的玉米种植是亏本的。

　　我们在重庆山区的农户调研，分地块计算了玉米、土豆、红薯等主要作物的投入产出。发现在计入劳动力成本之后，亏本的土地都是离家较远和质量较差的坡耕地。而撂荒地的空间分布与此吻合。地块是否被撂荒，耕作距离远近的影响最为显著，因为对于留守的老龄劳动力来讲，没有机械辅助的长距离运输，其劳动强度难以适应。调查发现，农户的耕作半径近年来在持续缩短，目前一般不超过1公里。另外，耕地撂荒还与野猪的危害有密切联系。

　　弃耕撂荒还会进一步加剧吗

　　其实，山区耕地的弃耕撂荒现象并非中国独有。许多发达国家在其工业化和城市化过程中，都先后经历了这一过程。这一过程伴随人口的城市化发生，以国家农地面积的收缩和林地的扩张为特征，国际地理学界称其为“森林转型”或“农地边际化”。输出劳动力的农村地区，特别是边远的山区，由于人口的减少和农业活动强度的降低，土地资源所承受的压力下降，生态状况逐步改善，经济发展与生态状况通过人口城市化呈现“双赢”的局面。

　　一些坡耕地面积较大的新兴市场经济国家和地区，例如韩国和我国的台湾，在上世纪60年代和70年代之后，相继出现了农耕地总面积达到顶点后持续下降的过程。而发生这一转折的时间，恰恰是在刘易斯转折点前后劳动力价格快速上涨的时候。韩国山区弃耕面积在1965～1998年间总计21.7万公顷，相当于同期全国耕地净减少量的62.7%。根据台湾休耕地的调查，这种土地的面积在进入新世纪之后大幅度上升。2010年休耕地的面积达到20多万公顷，占全岛耕地总面积的1/4。日本的休耕和放弃耕作的土地，在2010年达到59.6万公顷，占当年总耕地面积的13.0%。

　　预计我国山区坡耕地弃耕的现象还将持续。如上所述，这是刘易斯拐点后的发展条件决定的。首先，农地边际化和森林转型的宏观背景是人口城市化，而我国才刚刚走完城市化加速中期阶段的前半段。在面对工业化和城市化所带来的劳动力价格上升的压力下，不易实现机械替代的山区坡耕地的退耕，以及由此带来的农业在空间上的收缩难以避免。其次，边际耕地上的农业，还受到林业的竞争，包括用材林和经济林。这些林业生产，由于劳动力投入相对较少，在与种植业的竞争中处于优势。特别是青壮年劳动力迁出后造成的农业劳动力的老龄化，使山区农业劳动力不仅数量上减少，质量也在下降，劳力投入较低的林业就更加具有比较优势。最后，在人口城市化的过程中，处于迁出区的山区，近年来出现明显的村落衰败现象，其结果是教育、医疗等基本社会服务的提供成本上升，例如中小学校的被迫撤并和乡村医生的流失。政府为应对这一危机，同时为了避灾，采取了“易地搬迁”的扶贫策略。部分山区省，如贵州和陕西，都在实施超过200万人的大规模搬迁工程。这会进一步加剧劳动力从农业中的析出，促进农地边际化的进程。

　　坡耕地撂荒使退耕还林政策失去依据

　　山区的水土流失，主要是因违背自然生态规律的人类活动造成的。而这些活动的首要者，当属农业垦殖在空间上的扩张。“退耕还林工程”的初衷，正是要逆转这种扩张。然而，当这个过程已经自行逆转时，就应遵循事物发展的客观规律，考虑适时停止该工程，起码不应再继续扩大实施规模。

　　本文的数据和分析表明，我国山区坡耕地正处在边际化过程中。其根本原因是伴随人口城市化和刘易斯转折过程出现的劳动力成本的上升，而这一过程还将持续很长一段时间。坡耕地撂荒的直接原因，是劳动力成本上升造成的种植业净利润或地租降低为零。这也是十余年来“退耕还林工程”获得成功的主要原因之一。如果把退耕补贴看成是政府出资“租用”农户对这类土地的“农业使用权”，那么从现在的弃耕撂荒规模判断，政府已经没有必要再为此支付“租金”了。

　　补贴作为一种政策，应该被视为政府不得已而为之的措施，因为它会带来很多负面的问题。在此不一一赘述。需要说明的是，“退耕还林工程”是否重启的决策，除了考虑政府投资扩大退耕还林工程的必要性，还要考虑停止补贴之后农户毁林的可能性以及实施与否的生态效应。综合的权衡是决策者的事情，本文仅从土地利用变化的规律出发，讨论该工程扩大的必要性，全面的必要性评估超出笔者的知识范围。

　　（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所）