图1：中国城市化进程的阶段性规律与未来发展趋势示意图

图2：中国城市化进程面临的资源与生态环境压力变化示意图

中国城市化进程总体朝着健康的方向发展，城市化进程基本符合城市化发展的“S”曲线规律，目前进入快速城市化发展阶段。在快速城市化进程中不可避免地出现了一系列亟待解决的现实问题，这使得中国的城市化整体处在亚健康状态。本报告正是针对这种亚健康状态，通过历时8年先后完成的国家自然科学基金重点项目“城市化过程与生态环境效应”、中国科学院知识创新工程重要方向性项目“中国城市化进程及典型都市密集区协调发展研究”等，系统地剖析了我国城市化处在亚健康的种种表现形式，提出了中国城市化由亚健康转向健康的新型模式，期望对我国城市化积极稳妥地向健康方向发展有所指导。

中国城市化整体处在亚健康状态，但绝不等于“伪城镇化”

判断一个国家的城市化发展是否是合理的和健康的，主要取决于城市化进程是否与国家的工业化水平与经济发展阶段相适应，是否与城市的公共服务能力相适应，是否与资源环境承载能力相适应，是否与就业水平相适应，是否与新农村建设相适应，与上述五大方面相适应的城市化道路一定是健康的、和谐的城市化道路。从1953~2010年的58年间，我国城市化道路几经数次调整和转变，先后历经了“一五”时期项目带动的自由城市化道路，“二五”时期盲进盲降的无序城市化道路，“三五”、“四五”时期动荡萧条的停滞城市化道路，“五五”时期改革恢复的积极城市化道路，“六五”时期抓小控大的农村城市化道路，“七五”、“八五”时期大中小城市并举的多元城市化道路，“九五”时期大中小城市并举的健康城市化道路和“十五”时期大中小城市并进的协调城市化道路，到了“十一五”时期正在走中国特色的和谐城市化道路。城市化道路的演变历程虽然表现出不同程度的曲折性，但总体朝着多样化、协调化、合理化和健康化的方向发展。

中国城市化进程已经经历了近60年的曲折发展历程，同世界上所有国家一样，中国城市化进程基本符合城市化发展的“S”曲线规律，我国花了近47年的时间完成了城市化发展的起步阶段，从1996年开始进入城市化发展中期的快速成长阶段，到2010年我国城市化水平已达到47.6%。我国城市化水平已经逐步接近中等收入国家的平均水平。预计到2020年，全国城市化水平将达到54.45%，2030年提升为61.6%，届时将进入城市化的成熟发展阶段（图1），将有超过60%的人口居住在城市。即使这样，我国同欧美等发达国家相比的城市化水平差距仍很大，中国城市化的特殊国情决定了在短期内根本无法实现赶超欧美等发达国家的目标。

中国城市化进入快速发展过程中表现出的亚健康状态的一个重要体现就是城镇化质量未能有效提升。我国现行城市化水平已超前于工业化水平2.49个百分点，城市化速度超过工业化速度3.1个百分点，导致城市就业岗位不足，城乡居民公共服务水平低，城市经营效率低下，农民市民化与本土化难度大，城市水荒、电荒、地荒、房荒、民工荒等日益突出，资源与生态环境保障问题日益严峻，城市化发展质量难以提升，虚高度的城市化使座座城市无一例外地陷入亚健康状态。

在快速城镇化进程中，由于种种主客观原因的限制，在部分地区不可避免地出现了城镇化过程不彻底、城镇化水平不真实、城镇化质量不高、城镇化机制不健全等“不完全城市化”或称“半城市化”现象。这种现象是指受我国城乡分割的户口制度约束，大量农村产业工人虽然居住在城市并被计算为城市常住人口，但其并不能与城市市民同等享受到城市的各类公共服务，这是我国城镇化“亚健康”状态的表现，本是我国城镇化过程中可以逐步改变并最终消除的正常现象，绝不影响我国推进健康城镇化发展战略目标实现的大局。然而近期被学术界一些个别研究机构的研究报告和新闻媒体部分人员片面地概括为“伪城镇化”。这种提法是极不科学，也很不严肃的事情，迫切需要从维护国家城镇化健康发展的全局性战略高度，客观分析出现“伪城镇化”现象的成因并及时推行新型城镇化发展模式。

中国城市化处在亚健康状态的表现形式

1.中国城市化不应该是“算出来”的城市化

新中国成立以来，我国先后经历了1953年“一普”、1964年“二普”、1982年“三普”、1990年“四普”、2000年“五普”和2010年“六普”共六次人口普查，每次人口普查均采用了不同的城乡人口划分标准。现行的城市化水平有些年份采用非农业人口，有些年份采用城镇人口，有些年份和有些地区累加了常住一年以上的流动人口和常住半年以上的流动人口取其半数加入测算，等等。由于城镇人口统计口径和测算方法不尽统一甚至混乱，导致对城市化水平的计算结果不尽一致，总体上偏高。特别是“六普”数据结果表明，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口（城乡人口指居住在我国境内城镇、乡村地域上的人口，城镇、乡村按2008年国家统计局《统计上划分城乡的规定》划分）为665575306人，由此推算，2010年底我国城市化水平达到了49.68%，高于2010年国家统计局公布的数据47.6%约2个百分点，这就意味着全国约有2600万人到底是在城市，还是在农村无法定论。2011年国家统计局出版的《中国统计摘要》中又将2010年中国城市化水平进一步调整提升为49.95%，2011年当年城市化水平突然达到了51.27%，进入了城市化水平首次超过50%的所谓“城市型社会”的关键时期。这种情况造成中国城市化是“算出来”的城市化的不合理现象，成为了事实上的数字城市化，过分地陶醉在城市化水平的计算中，但真实的城市化水平到底是多少，至今没有一个科学合理的通用算法。

2.中国城市化不应该是“比出来”的城市化

一是中国城市化水平不具备与国际上欧美国家城市化水平相提并论的可行性。中国的特殊国情决定了中国的城市化道路不可能与欧美国家或拉美国家的城市化道路一致，相互之间不具备可比性。尽管中国的城市化发展速度增长很快，但目前的城市化水平仍然低于世界平均水平（2005年为48.8%）约8个百分点。按照1980~2005年世界和中国城市化年均发展速度推算，中国城市化水平赶上世界水平还需要18年左右的时间，也即要到2020年以后，届时世界的城市化水平将达到55.5%。我国的城市化水平与西方城市化发展进入成熟阶段的欧美等发达国家相比差距较大，短期内难以实现赶超目标。按照国际统计年鉴（2009~2010年）的统计，2010年我国城市化水平分别仅为英国城市化水平的45.1%、美国的50%、澳大利亚的46.2%、韩国的50%、以色列的44.1%、加拿大的50.4%、法国的52.7%、德国的53.7%、俄罗斯的55.3%和日本的61.4%。到2030年中国城市化水平达到61.6%以后，仍然仅相当于2005年英国城市化水平的68.7%、美国的76.2%、澳大利亚的76.9%、韩国的76.2%、以色列的67.2%、加拿大的76.9%、法国的80.3%、德国的81.9%、俄罗斯的84.4%和日本的93.6%。可见，即使在世界上各发达国家城市化发展进程停止不动的前提下，我国赶超20年后仍落后于这些国家的城市化水平。

二是中国各地城市化水平不具备比数量、比速度的相互攀比条件。目前我国领导干部中发展城市化的心态不健康，全国大部分地区都提出要大力发展城市化，一味提出城市化水平的高指标，于是就出现了地区之间、城市之间脱离地方资源环境承载力相互拼速度、比水平，以“城市化速度论英雄、不顾城市化发展质量”的不合理现象，城市化道路不健康，推动城市化的指导思想不科学，形成不健康的城市化意识和城市化发展模式。

3.中国城市化不应该是“拆出来”的城市化

中国快速城市化进程同时是一个城市快速建设与“拆迁”的过程，伴随快速城市化进程的加快，城市更新、旧城改造、用地扩展、功能置换、重大工程建设等一系列城市建设活动成为城市发展的主旋律，由此引发的城市拆迁纠纷不断上升，自焚事件频繁发生。由于体制制度上的不完善，法规不健全，导致城市建设拆迁引发的拆迁自焚事件频繁发生，受迁居民以命抗争维权，尽管相关政策措施频频出台，但暴力拆迁仍然屡禁不止。补偿价格不合理是各种暴利拆迁现象频发的直接根源；旧版《城市房屋管理拆迁条例》成了违法暴力拆迁的合法依据；地方利益驱动和“土霸王思维”助长了拆迁的威风。城市拆迁变成了一场变相的财富转移，一场权力对权利的博弈，强势利益集团的行政权力对被拆迁者毫无保障的权利的剥夺。据不完全统计，仅2009年10月到2011年5月短短一年半的时间里，由于包括法律在内的各种社会调节功能的失败，全国各地发生的因拆迁自焚事件多达20余起，参与自焚自杀人数至少达33人，死亡人数达20余人。暴力拆迁而导致被拆迁户自焚的频发现象，并没有让某些地方政府在处理拆迁问题时变得更加理智和人性化，并没有“让人民生活得更加幸福、更有尊严”。一场 “城市化是物的城市化还是人的城市化，是以人为本还是以物为本”的争论喋喋不休。

4.中国城市化不应该是“耗出来”的城市化

我国的快速城市化进程同时引发出日益严重的资源环境保障问题，资源环境保障程度越来越低。从1980~2005年的过去25年，我国城市化水平每提高1%，所消耗的水量为17亿立方米，所占用的建设用地为1004平方公里，所消耗的能源为6978万吨标准煤，从2006~2030年的未来25年，我国城市化水平每提高1%，所消耗的水量将达到32亿立方米，所占用的建设用地将达到3459平方公里，所消耗的能源将达到20135万吨标准煤。也就是说，未来25年我国城市化水平每提高1%所消耗的水量、所占用的建设用地、所消耗的能源分别是过去25年的1.88倍、3.45倍和2.89倍（图2），表明全国城市化水平每增加1%所消耗的水量、所消耗的能量和所占用的建设用地越来越大，而且取水难度、批地难度和能源获取越来越大，未来城市化进程中将面临日益严重的资源与能源环境压力。由此可见，中国的城市化是一种高能耗、高水耗和高地耗的高资源消耗的城市化，这种高资源消耗的城市化在未来20年内将难以改变。试问，我们要的是一个挥霍型的城市化还是一个节约型的城市化？

5.中国城市化不应该是“染出来”的城市化

伴随工业化与城镇化进程的加快，我国经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，成为世界上第二大经济体，但同时粗放型经济发展模式使我国成为世界上污水排放量最大的国家，也成为污水排放量增长速度最快的国家，环境问题成为未来持久制约国家社会经济发展的瓶颈。1980年全国废水排放量为310亿吨， 2009年达到596亿吨，全国有近1/3的监测断面仍然为劣五类水质，失去了生态功能。城市成了环境污染严重且集中的地区，有资料显示，目前中国约20%的城市大气污染严重，113个重点城市中，67%以上的城市空气质量达不到国家二级标准，机动车排放成为部分大中城市大气污染的主要来源。迅速的城市化使我国东南沿海地带从1979年开始，每10年白天表面平均温度升高0.05摄氏度，而夜间表面平均温度升高得更快。可见，中国的城市化在很大程度上与工业化息息相关，而工业化与环境污染密切相关，城市化就不可避免地与环境污染密切相连了。这种连带关系，使中国的城市化过程在一定程度上成了被污染的城市化过程。

6.中国城市化不应该是“挤出来”的城市化

目前，全国已经有将近一半的人“挤”在城里。不少城市，特别是大城市和特大城市相继出现了日益严重的拥挤现象，表现为交通挤、住房挤、生存空间挤、就医挤、就业挤、购物挤、求学挤，挤来挤去，挤出了水荒、电荒、民工荒、菜荒、粮荒、气荒甚至“心荒”，越“挤”越“荒”，挤出了高房价、高污染、高负荷、高成本、高风险和生活质量与幸福指数的降低，高密度“挤”聚的结果带来了交通拥堵、污染严重、供应短缺、犯罪猖獗、城市系统超负荷运转等一系列顽固的“城市病”问题，呈现出了“城市化大跃进”之后的臃肿和不堪。特别是“高房价”已成了城市化的最大“杀手”之一，现在靠土地财政实现城市化的中国城市，城市本身现代化尚且遥远，但房价却“一枝独秀”，居高不下，中国城市化正在上演一出“挤出来”的城市化大戏。

中国城市化进程

由亚健康迈向健康的新型模式

中国正处在城市化转型的关键时期，表现为城市化水平过半的关键时期、城市病问题突出促使城市化质量提升的关键时期、城市化加快面临资源环境压力严峻的关键时期，城市化与工业化、农业现代化、信息化“四化”协调发展的关键时期，党的十八大报告力推城镇化战略促进建成小康社会的关键时期，中国的城市化不仅决定着中国的未来，也决定着世界城市化的未来。

1.中国新型城市化发展模式坚持的基本方针

在新的历史时期，深刻反思中国城市化进程所处的亚健康状态，必须以推进健康城市化为总目标，贯彻落实以人为本的科学发展观，立足资源环境承载能力和主体功能区的要求，按照“循序渐进、城乡协调、集约高效、因地制宜、以大带小、多元推动”的原则，以不断提高城市化发展质量为核心内容，引导城市化保持合理的增长速度与适度的发展规模，引导发展城市群，控制发展特大城市，合理发展大中城市，鼓励发展小城市，积极发展小城镇，推进城市化与新农村建设相结合，形成由城市群和大、中、小城市、小城镇及城乡协调发展的健康城市化格局，形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城市化健康发展新格局，真正走出一条具有中国特色的“紧凑型、高效型、节约型和差异化”的健康城市化道路。

2.中国新型城市化发展的基本模式

以健康城镇化发展道路为指引，提出中国城市化进程由亚健康迈向健康的五大新模式：

（1）正确处理好城市化“提速”与“提质”的辩证关系，推行适速适度紧凑型城市化发展模式。如何确保国家走健康城市化道路，关键在于坚持循序渐进的原则，推行适速适度的城市化，正确处理好城市化速度与质量的辩证关系，使城市化速度与资源环境承载力相适应，与城市发展和经济发展的客观规律相一致。这就要求在国家中长期发展规划中，对未来我国城市化水平作出科学准确的预测，逐步淡化城市化水平的高增长指标，突出城市化发展质量的量化指标和城市化进程的资源环境约束指标，保持合理适度的城市化增长率，该快时慢了不行，该慢时快了也不行，城市化水平每年增长速度以保持在0.6~0.8个百分点为宜。

（2）正确处理好“主动”城市化与“被动”城市化的关系，推行主动城市化发展模式。我国城市化的路径存在着主动路径与被动路径并存的局面。一种路径为主动城市化，农民土地、农村集体组织自主实现城市化，农民主动变为市民，并享受到城市化的红利和成果；另一种路径是被动城市化，把农民土地征为国有土地，把农民变为市民，但进城农民并没有成为真正的市民，还有一些农民坐地“被城市化”或“被上楼”，成了“扛锄头的市民”，农民没有享受到市民应有的权利，出现了一系列维权保障、违背意愿甚至区域剥夺行为。在快速城市化的新形势下，必须正确处理好主动城市化与被动城市化之间的关系，逐渐改变“被城市化”的不合理、不公平现象，真正实现农民市民化，走主动城市化道路。

（3）努力协调好城市化与生态环境之间的胁迫关系，推行可持续城市化发展模式。健康的城市化是经济发展水平和城市化水平相协调的城市化，是经济社会与资源环境协调发展的城市化，是人居环境改善与居民生活质量提高相结合的城市化。因此，必须坚持城镇发展与资源环境相协调，以低资源消耗、低环境代价换取高城市化质量，城市化进程不能超过区域的资源与生态环境承载能力。借鉴德国城市化过程中节能、节地的经验，大力提倡建设节水型、节地型、节材型和节能降耗型城市，推行与新型工业化道路相一致的可持续城市发展模式。

（4）高度重视城市化与新农村建设的关系，推行城乡统筹型城市化发展模式。我国健康城市化过程是城乡合作发展过程，是有利于农民发家致富的过程，是城乡人口合理分布的过程，而不是农村人口一味向城市过度集中的过程。因为，繁荣的新农村建设是健康城市化的重要基础。因此，解决城市化问题不仅需要从城市层面来解决，也需要从农村层面来解决，要按照城乡统筹发展的要求，推进城市化与新农村建设相结合。而推进城市化必须以农村的发展为前提，在统筹城乡发展的目标取向上必须突出富民优先，确保农村发展与城市化在相互协调中共同进步，在妥善解决“三农”问题的基础上推进城市化健康发展。

（5）立足我国资源环境实际，推行健康城市化发展模式。健康发展型城市化模式是城市化的终极模式，具体包括六大基本内涵，即：与新农村建设相结合的城乡协调发展的城市化；大中小城市协调发展的城市化；区域协调发展的城市化；经济社会与生态环境协调发展的城市化；市场调节与政府调控相结合的城市化；健康的领导意识与健康的心态相结合的城市化。

3.中国新型城市发展模式对城市发展的全新要求

中国新型城市化发展模式要求城市发展按照“高效、低碳、生态、环保、节约、创新、智慧、平安”的16字方针，建设具有中国特色并具有国际影响力和可持续发展能力的新型城市，推动城市由亚健康向健康的战略转变。

（1）高效：促进城市经济可持续发展，建设精明增长城市，创造条件建设国际大都市和世界城市。

（2）低碳：促进减排可持续发展，发展低碳产业和低碳经济，建设全国低碳城市。 

（3）生态：促进生态可持续发展，发展生态经济，建设生态城市和生态文明城市。

（4）环保：促进环境可持续发展，建设国家环境友好型城市和环境保护模范城市。

（5）节约：促进资源可持续发展，建设节水型城市、节地型城市和节材型城市。

（6）创新：促进经济可持续发展，实施创新驱动战略，建设创新型城市。

（7）智慧：促进知识可持续发展，建设数字城市、智能城市和智慧城市。

（8）平安：促进社会可持续发展，构建和谐社会，建设平安城市和国家安全城市。

中国城市化进程

由亚健康迈向健康的政策建议

1.慎用“伪城镇化”概括中国城镇化发展的现实，我国城镇化健康发展的主流不容否定

虽然在城镇化过程中存在这样或那样的问题，但我国城镇化发展取得的巨大成就是举世公认的，坚定不移地走健康城镇化发展道路是不容改变的。学术界和新闻界部分人员用“伪城镇化”以偏概全地概括中国城镇化健康发展的现实，在很大程度上误导了国际国内民众，实际上等于抹杀了我国城镇化发展取得的巨大成就。其造成的不良后果不仅影响到中国城镇化的未来，而且影响到世界城镇化的进程，同时很容易被国内甚至国际媒体借此肆意放大我国城镇化进程中出现的不健康因素。建议慎用或禁用“伪城镇化”一词描述我国健康的城镇化过程，否则同样会衍生出“伪新农村”等不利于新农村建设的词语。切莫让所谓的“伪城镇化”现象阻碍了我国健康的城镇化发展进程。

2.科学调控城市化速度与质量之间的关系，把提升城市化质量作为重中之重

健康的城市化是城市化速度与质量的全面提升与统一，是城市化的经济效益、社会效益和生态环境效益的有机统一，而且城市化质量比城市化速度更为重要。在适速适度的城市化背景下，把提升城市化发展质量作为重中之重。重点加强城镇基础设施建设，集约高效利用城市土地，多渠道增加就业岗位，改善城镇环境质量，完善城镇社会保障制度，确保市民和农民享受均等的基本公共服务，确保本地人口和外来人口共同宜居，共同分享城市建设成果、城市文明和美好的城市人居环境。通过逐步提升城市化发展质量，使城市健康成长，使市民的生活更美好，使城市化的道路更健康。

3.通过试点逐步改革现行的户籍管理制度，建立全国统一的户籍自动登记制度

逐步淡化市民和农民的概念，代之用“居民”的概念，国民只要合乎相关指标，可在全国任何地方登记为“居民”，享有与他人均等的权利和福利，逐步缩小城乡居民公共福利差距。建议国家逐步降低户籍制度壁垒，并在“伪城镇化”现象突出，且条件相对成熟的地区，如广东、重庆等地先行开展户籍管理制度改革试点，消除附着于户籍的基本权益不平等，破除城乡二元结构，促进社会公平合理。在试点的基础上总结经验和教训，逐步向全国全面推开。实际操作中可按照“保留户籍、总量控制、放宽条件、逐步推进”的方式，有计划有步骤地解决好农民工在城镇就业、劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。最终实现我国从要素的城市化到人的城市化的全面转型。

4.研究提出科学测算我国真实城镇化水平的通用方法，推行统计调查的科学化

建议相关统计部门建立健全基本单位名录库，完善统计指标体系，加强社会、科技、资源、环境统计，推行城乡住户调查一体化。在科学调查的基础上，合理测算城市常住人口，并根据城市常住人口计算城镇化水平，根据城市常住人口规划和配置城市基础设施和公共服务设施建设规模，确保快速城镇化进程与工业化进程、就业保障、公共服务保障水平相一致。根据城市常住人口分配财政、教育、税收，甚至人大代表、党代表和政协委员名额等公共资源，逐步体现公共财政和公共资源配置的合理性和公平性。

5.辩证地看待城市化与市场化的关系，以市场化积极稳妥地推进城市化

城市的核心是“市”，城市化的核心是“市场化”，城市化过程本是一个自然而然地由市场推进的过程，但目前我国的城市化进程由政府而非市场主导，依然强调政府去“抓”，而没有真正依靠市场来“育”。针对城市化发展的强烈政府主导性，我国未来的城市化进程需要通过市场主导与政府引导的双向调控，借助政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”双手合力，积极稳妥地推进城市化步入健康发展轨道，降低城市发展的非市场成本，确保城市化目标与全面建成小康社会目标相一致，与构建和谐社会目标相一致，与建设资源节约型社会和环境友好型社会相一致。

6.努力协调好城市化与资源环境之间的胁迫关系，提升城市化的资源环境保障程度

针对我国城市化进程中面临的日益严峻的资源环境保障问题，城市化道路的选择必须与资源环境承载能力相适应，将城市化发展对资源环境的代价降到最低程度，将资源与生态环境对城市化进程的限制降到最低限度，依据资源环境承载能力，推行资源节约型、环境友好型、紧凑清洁型的城市化发展模式。在城市总体规划实施过程中，要妥善处理好资源与环境保护和发展的动态关系，把单位城市化水平的能耗、水耗、建设用地消耗、污染物排放量等作为约束性指标，同单位GDP能耗、单位GDP水耗、单位GDP污染物排放量一样纳入消减目标，提出明确的消减比例和控制标准。通过一系列资源环境约束指标的控制，逐步提高中国城市化进程中的资源环境保障程度和城镇化发展质量。

作者简介：

方创琳，教授，博士生导师，中国科学院地理科学与资源研究所区域与城市规划研究中心主任，城市发展研究室主任。近年来主要从事城市发展与规划研究，主编出版专著17部，发表论文260余篇，提交的被党和国家领导批示的重要咨询报告和重大规划30余份。